在線監(jiān)控出問題，企業(yè)和第三方各承擔(dān)什么責(zé)任？
近期，山東省濟(jì)南市對部分排污企業(yè)大氣在線監(jiān)控運(yùn)維過程中的違法行為進(jìn)行了行政處罰。
從檢查情況看，排污企業(yè)主要存在超期未全流程校準(zhǔn)、數(shù)據(jù)失控未修約等問題，還有的排污企業(yè)在線監(jiān)控委托給第三方運(yùn)維后，就一托了之。
在線監(jiān)控運(yùn)維中，排污企業(yè)應(yīng)承擔(dān)哪些法律責(zé)任？結(jié)合在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，嘗試作個(gè)全面梳理。
排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些法律責(zé)任？
污染者負(fù)擔(dān)原則是一項(xiàng)具有法律拘束力的原則，簡而言之，“誰污染誰治理”。排污企業(yè)為排污損害環(huán)境而付出治理恢復(fù)環(huán)境的費(fèi)用，承擔(dān)法律責(zé)任是污染者負(fù)擔(dān)原則的本意。
《環(huán)境保護(hù)法》第六條第一款規(guī)定了一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，第三款進(jìn)一步明確企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的義務(wù)以及應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)其所造成環(huán)境損害的民事責(zé)任。
就行政責(zé)任而言，《大氣污染防治法》第二十五條規(guī)定，重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)對自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。
《水污染防治法》第二十三條也規(guī)定，重點(diǎn)排污單位還應(yīng)當(dāng)安裝水污染物排放自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備，與環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，并保證監(jiān)測設(shè)備正常運(yùn)行。其第二十四條第一款進(jìn)一步規(guī)定，實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。
上述規(guī)定，在法律上明確了排污企業(yè)的行政主體責(zé)任。
此外，《山東省環(huán)境保護(hù)條例》第四十八條規(guī)定，排污單位可以委托具有相應(yīng)能力的第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)營其環(huán)境保護(hù)設(shè)施或者實(shí)施污染治理。委托運(yùn)營不免除排污單位的責(zé)任。這一條壓實(shí)了排污企業(yè)的主體責(zé)任，不因委托運(yùn)營而減少其責(zé)任承擔(dān)。
原環(huán)境保護(hù)部辦公廳也在給原北京市環(huán)境保護(hù)局的《關(guān)于重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)有效傳輸率考核有關(guān)問題的復(fù)函》（環(huán)辦便函［2018］21號）中規(guī)定：“二、取消環(huán)保部門的數(shù)據(jù)有效性審核后，應(yīng)依法落實(shí)企業(yè)的主體責(zé)任。”
因此，對于安裝污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)且運(yùn)維不符合相應(yīng)技術(shù)規(guī)范的排污企業(yè)，應(yīng)承擔(dān)違法行為的不利法律后果。無論是從環(huán)境立法的價(jià)值目標(biāo)出發(fā)，還是對現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件的闡釋，排污主體應(yīng)當(dāng)對根據(jù)自己的意圖表示實(shí)施的排污行為及產(chǎn)生的排污后果承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境行政法律責(zé)任。
就刑事責(zé)任而言，重點(diǎn)排污單位可能涉及同時(shí)構(gòu)成破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪和污染環(huán)境罪。
《刑法》第二百八十六條規(guī)定，違反國家規(guī)定，對計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)功能進(jìn)行刪除、修改、增加、干擾，造成計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)不能正常運(yùn)行，后果嚴(yán)重的，處五年以下有期徒刑或者拘役；后果特別嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑。違反國家規(guī)定，對計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)中存儲(chǔ)、處理或者傳輸?shù)臄?shù)據(jù)和應(yīng)用程序進(jìn)行刪除、修改、增加的操作，后果嚴(yán)重的，依照前款的規(guī)定處罰。
“兩高”關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋第一條規(guī)定：“實(shí)施刑法第三百三十八條規(guī)定的行為，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為‘嚴(yán)重污染環(huán)境’：……（七）重點(diǎn)排污單位篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)或者干擾自動(dòng)監(jiān)測設(shè)施，排放化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的。”
需要注意的是，按照該解釋第十條第二款“重點(diǎn)排污單位篡改、偽造……同時(shí)構(gòu)成污染環(huán)境罪和破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰”，一是同時(shí)構(gòu)成污染環(huán)境罪和破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪的，擇一重罪定罪處罰，追求與其行為后果、主觀惡性相適應(yīng)的刑事責(zé)任；二是按照“罪刑法定”原則，進(jìn)行等內(nèi)解釋，只有排放化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四種水、大氣污染物的才能定罪處罰。
排污企業(yè)應(yīng)遵守哪些在線運(yùn)維技術(shù)規(guī)范？
對于在線監(jiān)控系統(tǒng)的運(yùn)維，國家和部分地方也有明確的技術(shù)規(guī)范要求。對于大氣污染物在線監(jiān)控系統(tǒng)，我國有《固定污染源煙氣（SO2、NOX、顆粒物）排放連續(xù)監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（HJ75-2007）進(jìn)行規(guī)范；對于水污染物在線監(jiān)控系統(tǒng)，山東省有《水污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)技術(shù)規(guī)范》（DB37/T4079—2020 ）進(jìn)行規(guī)范。
如在《固定污染源煙氣（SO2、NOX、顆粒物）排放連續(xù)監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》第9條中，規(guī)定了固定污染源煙氣排放連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)技術(shù)驗(yàn)收的總體要求、技術(shù)驗(yàn)收條件、CEMS技術(shù)驗(yàn)收指標(biāo)和聯(lián)網(wǎng)驗(yàn)收等具體規(guī)范要求；在第11條規(guī)定了定期校準(zhǔn)、定期維護(hù)、定期校驗(yàn)、CEMS定期校準(zhǔn)校驗(yàn)技術(shù)指標(biāo)要求及數(shù)據(jù)失控時(shí)段的判別與修約等規(guī)范內(nèi)容。
上述技術(shù)規(guī)范，為排污企業(yè)正常運(yùn)維在線監(jiān)控系統(tǒng)提供了技術(shù)遵循，也是環(huán)境執(zhí)法中判定在線監(jiān)控系統(tǒng)是否正常運(yùn)行的主要技術(shù)依據(jù)。
2020年3月24日，《水污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)（CODCr、NH3-N 等）數(shù)據(jù)有效性判別技術(shù)規(guī)范》（HJ 356-2019代替 HJ/T 356-2007）開始實(shí)施。2021年9月26日，生態(tài)環(huán)境部就《排污單位自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)工況標(biāo)記規(guī)則-生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)（征求意見稿）》公開征求意見。此征求意見稿規(guī)定了工況標(biāo)記內(nèi)容及要求，同時(shí)在6.2中還明確規(guī)定了“自動(dòng)標(biāo)記、人工標(biāo)記均可作為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的事實(shí)依據(jù)”，將進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任。
第三方運(yùn)維公司有什么法律責(zé)任？
排污企業(yè)既然承擔(dān)違法行為的主體責(zé)任，那么作為受委托方的第三方運(yùn)維公司，是否還要承擔(dān)責(zé)任呢？
《環(huán)境保護(hù)法》第六十五條規(guī)定，環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營的機(jī)構(gòu)，在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶民事責(zé)任。該條規(guī)定了第三方運(yùn)維公司弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除承擔(dān)相應(yīng)處罰外，還應(yīng)當(dāng)與排污企業(yè)承擔(dān)連帶責(zé)任。
《山東省環(huán)境保護(hù)條例》第七十六條規(guī)定，環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)、污染治理機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營的第三方機(jī)構(gòu)，未依照法律、法規(guī)和相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求提供有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)，造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的，由生態(tài)環(huán)境主管部門和其他有關(guān)部門責(zé)令停業(yè)整頓，處十萬元以上五十萬元以下的罰款，并對其主要負(fù)責(zé)人處一萬元以上十萬元以下的罰款。在環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假的，還應(yīng)當(dāng)依法與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任；構(gòu)成降低資質(zhì)等級或者吊銷資質(zhì)證書情形的，授予其資質(zhì)的部門應(yīng)當(dāng)依法給予相應(yīng)處罰。
從這兩條的規(guī)定來看，第三方運(yùn)維公司承擔(dān)法律責(zé)任的前提是其行為造成了實(shí)質(zhì)性的損害后果，即必須有實(shí)際的環(huán)境污染和生態(tài)破壞后果發(fā)生。
而《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定了損害擔(dān)責(zé)原則，其本意是指只要有環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行為發(fā)生即為損害，行為人就要承擔(dān)責(zé)任而非有了損害結(jié)果才承擔(dān)責(zé)任。
相較之下，排污企業(yè)的主體責(zé)任重于第三方運(yùn)維公司；第三方運(yùn)維公司承擔(dān)責(zé)任的條件明顯高于排污企業(yè)，從其責(zé)任歸責(zé)原則看，應(yīng)該是過錯(cuò)責(zé)任原則。
執(zhí)法實(shí)踐中，很多在線監(jiān)控設(shè)施不正常運(yùn)行，無實(shí)際的環(huán)境污染和生態(tài)破壞后果，構(gòu)成要件上不要求有危害后果，是行為罰。
《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》（國家環(huán)境保護(hù)總局令第28號）第十四條第二款規(guī)定，自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)由第三方運(yùn)行和維護(hù)的，接受委托的第三方應(yīng)當(dāng)依據(jù)《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營資質(zhì)許可管理辦法》（注：已廢止）的規(guī)定，申請取得環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營資質(zhì)證書。
《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場監(jiān)督檢查辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第19號）第二十三條規(guī)定，運(yùn)營單位參與排污單位污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行弄虛作假的，依照《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營資質(zhì)許可管理辦法》的有關(guān)規(guī)定處罰。
雖然原環(huán)境保護(hù)部《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營資質(zhì)許可管理辦法》（部令第20號）已于2012年8月1日起廢止，但從其規(guī)定來看，也是立足于排污企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任。
民事法律關(guān)系不能對抗行政法律關(guān)系
就排污企業(yè)與第三方運(yùn)維公司關(guān)系而言，雙方需要明晰雙層法律關(guān)系。
排污企業(yè)與第三方運(yùn)維公司簽訂的委托運(yùn)維合同，屬于平等主體之間的民事合同，是民事法律關(guān)系。而生態(tài)環(huán)境主管部門對在線設(shè)施運(yùn)行的檢查，是一種行政檢查，屬于行政法律關(guān)系。兩者之間的法律關(guān)系屬性不同。
因此，排污企業(yè)或第三方運(yùn)維公司不能以雙方因訂立民事合同而產(chǎn)生的民事法律關(guān)系對抗行政法律關(guān)系。
此外，第三方運(yùn)維公司也可能承擔(dān)刑事責(zé)任。實(shí)踐中，如果第三方運(yùn)維公司配合排污企業(yè)實(shí)施篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)或者干擾自動(dòng)監(jiān)測設(shè)施的，構(gòu)成共同犯罪的，共同承擔(dān)刑事責(zé)任。“兩高”關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋第十條第三款明確規(guī)定，從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營的人員實(shí)施或者參與實(shí)施篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)、干擾自動(dòng)監(jiān)測設(shè)施、破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)等行為的，應(yīng)當(dāng)從重處罰。
對主觀過錯(cuò)的認(rèn)定，“兩高三部”關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會(huì)紀(jì)要中明確，通過篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的方式排放污染物的，可以認(rèn)定其故意實(shí)施環(huán)境污染犯罪。
此外，實(shí)踐中可能存在片面共犯的問題。從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營的一方，如果認(rèn)識到是與重點(diǎn)排污單位共同實(shí)施篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)或者干擾自動(dòng)監(jiān)測設(shè)施的行為，雖然重點(diǎn)排污單位不知情，尚無此認(rèn)識，但此時(shí)就構(gòu)成片面共犯。
總之，排污企業(yè)一定要強(qiáng)化主體意識，不能因有償委托專業(yè)第三方公司運(yùn)維，就一托了之。由此造成的行政處罰、信用受損等法律后果，仍應(yīng)由排污企業(yè)承擔(dān)。